实施风电特许权方法的法制环境分析1
与风电特许权相关的法律法规 与风电特许权相关的法规和*策要点
现有法规对风电特许权的支持度和有效性
通过上一章的风电特许权经营的要领介绍，我们认识到风电特许权经营是针对大型风电场开发而采取的一种竞争机制，其中最突出的特征是采用具有法律效力的特许开发经营方式实现风能的资源的高效开发和利用。因此在实施风电特许权过程中首先应该分析其法律环境。
3.1与风电特许权相关的法律法规
在风能资源的开发方面值得注意的是，至今我国尚没有专门的风电发展方面的法律出台。尽管在过去的几十年中*府也制定了一些风电开发方面的规章制度，多数属于部门规章或行*规范性文件，许多重要的规定不够规范化和法律化，在实际执行过程中问题较多。但目前条件下要实施风电特许权*策，可以以现有的相关法规为基础，建立起风电特许经营的操作方式。
（1）能源方面的法律、法规与*策
随着市场化趋势的发展，改革开放以后，特别是从九十年代开始我国逐渐加强了能源方面的立法，先后颁布了一系列法律、法规和*策，如：
《中华人民共和国煤炭法》，1996.12
《中华人民共和国节约能源法》，1998.1
《中华人民共和国电力法》，199512
《电力工程施工招标投标管理规定》，1995.7
《电力工程建设监理规定》，1995.7
《电力供应与使用条例》，1996.4
《重点用能单位节能管理办法》，1999.5
《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》，1996.8
《国家经贸委关于进一步促进风力发电发展的若干意见》，19991.1
《国家经贸委关于加快风力发电技术装备国产化的指导意见》，2000.1
《新能源基本建设项目管理的暂行规定》，1997.5
在许多法律和法规中都有加强开发利用可再生能源，加强环境保护的条款。因此，这些法律、法规和*策是实施风电特许权*策的法律依据。
（2）环境保护方面的法律、法规与*策
实施风电特许权*策的目的是促进风能资源的开发利用，其目标是节约能源和保护环境，防止环境遭受污染和破坏，因此，在制定风电特许权过程中，现有的环境保护方面的法律和法规也是重要的依据。主要包括：
《中华人民共和国环境保护法》，1989.12
《中华人民共和国大气污染防治》，1987.9
《中国21世纪议程》，1994
《中华人民共和国大气污染防治法》，1996.7
《国务院办公厅转发国家计委国家科委关于进一步推动实施中国21世纪议程意见的通知》，1996.7
《环境标准管理办法》，1999.4
这些法律、法规和*策对保护环境进行了法律规定。
（3）产业发展方面的法律、法规与*策
风能资源的开发既是风能资源的利用问题，同时也是风电产业的发展问题。原因是，风能资源的开发已经到了商业化和产业化发展阶段。而在实现风电的商业化和产业化的过程中所发生的一切行为必然要接受有关经济法的调节。特别是在目前，风电开发所处的国内法律环境非常复杂。风电的开发、建设、生产、运营、经营、管理活动将涉及1000多部法律和行*法规，法制的统一性要求风电的产业化必须从国家法制建设的整体和全局着眼，其运行机制应该同其他法律法规相衔接、相一致。风电开发涉及经济法体系中的三大部分，包括企业的组织法，经营法和管理法，主要包括：
《中华人民共和国公司法》，1993.7
《中华人民共和国经济合同法》，1993.9
《中华人民共和国招标投标法》，2000.1.1
《中华人民共和国计量法》，1985.9
《中华人民共和国价格法》，1998.5
《中华人民共和国消费者权益保护法》，1993.10
《中华人民共和国反不正当竞争法》，1993.9
《中华人民共和国产品质量法》，1993.2
《中华人民共和国增值税暂行条例》，1994.1
《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，1993.12
《中华人民共和国进出口关税条例》，1987.9
《中华人民共和国中外合资经营企业法》，2001年修订
《中华人民共和国中外合作经营企业法》，2001年修订
《中华人民共和国外资企业法》（2001年修订）
3.2与风电特许权相关的法规和*策要点 （返回）
据初步考查，我们把中国现有的法律法规和*策中与风电特许权直接相关的法律、法规和*策的具体规定进行了归纳，并就相关法律、法规和*策对实施特许权*策所起的作用进行评述。
1）中华人民共和国电力法（1995.12.28颁布，1996.4.1实行）。第五条规定：电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防止污染和其它公害，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。第四十八条规定：国家提倡农村开发水能资源，建设中、小水电站，促进农村电气化。国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。
2）中华人民共和国能源节约法（1997.11.1颁布，1998.1.1实行）第三条规定：国家鼓励开发、利用新能源和可再生能源。第十一条规定：国务院和省、自治区、直辖市人民*府应当在基本建设、技术改造资金中排节能资金，用于支持能源的合理利用以及新能源与可再生能源的开发。第三十八条规定：各级人民*府应当按照因地制宜、多能互补，综合利用、讲求效益的方针，加强农村能源建设，沼气、太阳能、风能、水能、地热能等可再生能源和新能源。
3）中华人民共和国大气污染防治法（1987.9.5通过，2000.9.1实施）第二十五条规定：大城市人民*府应当制定规划，对市区内的民用炉灶限期实现燃用固硫型煤或其他清洁燃料，逐步取代直接燃用原煤。要减少直接燃烧原煤，扩大清洁燃料的利用就必然加大水电、风能、太阳能及生物质能等可再生能源的开发力度。
4）中华人民共和国固体废物污染环境防治法（1996.1.1实行）第三十条规定：企业应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进生产工艺和设备，减少固体废物的产生量。其中所谓合理选择和利用能源，必然是指选择和利用包括风能在内的可再生能源。
5）价格法（1998.5.1实行）第二十三条规定：公用事业、自然垄断经营的商品价格等*府定价，应建立听证会制度。
6）合同法。第十章对供电、水、气热力合同做了明确规定。第十六章和第十八章分别对建设合同和技术合同做了规定。
7）产品质量法（1993.9.1实行）规定了生产者、销售者的产品质量责任和义务及产品质量的监督管理。
8）中华人民共和国中外合资经营企业法（2001年修订）第一条 中华人民共和国为了扩大国家经济合作和技术交流，允许外国公司、企业和其它经济组织或个人（以下简称外国合营者），按照平等互利的原则，经中国*府批准，在中华人民共和国境内，同中国的公司、企业或其它经济组织（以下简称中国合营者）共同举办合营企业。第五条规定合营企业各方可以现金、实物、工业产权等进行投资。外国合营者作为投资的技术和设备，必须确实是适合我国需要的先进技术和设备。中国合营者的投资者可以包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营投资的一部分，合资企业应向中国*府交纳使用费。
9）中华人民共和国中外合作经营企业法（2001年修订）第一条 为了扩大对外经济合作和技术交流，促进外国的企业和其他经济组织或者个人（以下简称外国合作者）按照平等互利的原则，同中华人民共和国的企业或者其他经济组织（以下简称中国合作者）在中国境内共同举办中外合作经营企业（以下简称合作企业），特制定本法。
10）中华人民共和国外资企业法（2001年修订）第一条 为了扩大对外经济合作和技术交流，促进中国国民经济的发展，中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人（以下简称外国投资者）在中国境内举办外资企业，保护外资企业的合法权益。
11）中华人民共和国科学技术进步法（1993.10.1实行）第二十五条规定：对在高新技术产业开发区内和区外从事高技术产品开发、生产的企业和研究开发机构，实行优惠*策。第四十六条 鼓励企业增加研究开发投入，企业技术开发费可计入成本。
12）中华人民共和国反不正当竞争法（1993.9.2通过）第一条规定：为保障社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的佥权益，制定本法。外部成本内部化才能体现公平。
13）国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知（1996.8.31）一、鼓励和扶持企业积极开展资源综合利用；二、加强资源的综合开发和合理利用，防止资源浪费和环境污染。四、加快立法步伐，建立健全管理制度，推动资源综合利用工作。
A）国家能源技术*策（1996发布）明确提出：积极开发利用新能源；建立合理的农村能源结构，尽快扭转农村严重缺能局面。
B）国家计委、科委、经贸委共同制定的中国1996-2010年新能源和可再生能源发展纲要和新能源和可再生能源优先发展项目（1995发布）提出可再生能源发展目标、任务和优先发展项目。
14）中共中央、国务院关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定（1999.11.2实行）一、单位和个人资助非企业所属或投资的科研机构和高等学校的研究开发经费，可全额在当年应纳税所得额中扣除。二、高新技术产品出口实行零税率。三、企业为生产国家高新技术产品目录中的产品而进口的自用设备和按合同随设备进口的技术及配套件、备件，软件费，免征关税和进口环节增值税。
15）国务院设立科技型中小企业创新基金（1999.2发布）该基金为*府专项基金，金额10亿元，支持方式包括无偿资助，贴息贷款，注入资本金，对象包括能源效率和新能源，1999年核准1000个项目，8.2亿元，已发放4.6亿元，带来地方匹配资金8.5亿元，银行贷款37.5亿元。
16）国务院办公厅转发国家计委国家科委关于进一步推动实施中国21世纪议程意见的通知（1996.7.19发布）提出：一、在现代化建设中，必须把可持续发展作为一项重大战略方针二、实施《中国21世纪议程》，促进经济体制和经济增长方式的根本转变。
17）国务院关于扩大外商投资企业从事能源、交通基础设施建设项目税收优惠规定适用范围的通知（1999.7.2实行）将过去在沿海开放地区和经济技术开发区从事能源交通建设的外商投资企业按15%税率征收企业所得税的规定扩大到全国各地。
18）中共中央、国务院转发国家计委关于当前经济形势和对策建议（1999.7.11发布）一、从1999年7月1日起，固定资产投资方向调节税减半征收，2000年暂停征收。二、从1999年7月1起，固定资产投资方向调节税减半征收，2000年暂停征收。二、从1999年7月1日起，企业用于符合国家产业*策的技术改造项目的国产设备投资，可按40%的比例抵免企业所得税。
19）国务院批准发布国家计委当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录外商投资产业指导目录（1998.1.1试行）一、鼓励发展的产业、产品和技术包括：水能资源保护和开发；太阳能、地热能、海洋能、垃圾、生物质能发电和大型风力机；建筑节能关键技术；资源综合利用；固体废物综合利用；大型污水处理工程。二、外商投资指导目录包括：新能源（太阳能、风能、地热、潮汐等）电厂建设和经营；节能技术和资源再生及综合利用技术。
20）国务院关于环境保护若干问题的决定（1996年8月发布）。包括：坚决控制新污染源；完善环境经济*策，增加环保投入；积极开展环境科学研究，大力发展环保产业。
21）税收优惠：在关税和进口环节增值税优惠方面，风机进口关税减半为（由12%减为6%）征收，零部件税率为3%。进口环节增值税税率为17%。风机总进口税率为26%；增值税方面的优惠，基本税率为17%，小水电增值税税率为6%，沼气13%；企业所得税方面的优惠，统一税率为33%。国家认定的高新技术产业区内的新办企业投产2年内免征，2年后减按15%征收。以废弃物为原料的企业，投产5年内免征。2000年1月1日起，设在中西部的外商投资企业，在现行税收优惠*策执行期满3年内，减按15%征收。
22）国家经贸委关于进一步促进风力发电发展的若干意见（1999.11.22）一、各级电力行*主管部门和电力企业要从加强环境保护、调整电力工业结构和推进技术进步的高度，充分认识发展风力发电的重要性，积极促进风力发电事业的发展。国家将根据电力工业发展状况，确定今后电源建设中风力发电的比例。四、在国家逐步加大对风力发电投入的基础上，鼓励多渠道融资发展风力发电，允许国内外企业和投资者投资风电场建设。五、各级电力行*主管部门应支持并协调风力发电上及销售工作，电管理部门应允许风电场就近上，坚持全社会公平负担的原则，电管理部门收购风电电量，应以物价部门批准的上电价全部收购，其电价高于电平均电价的部分在全省（区、市）电范围内均摊。同时支持风力发电跨省（）销售。六、风电场建设要严格控制工程造价，降低风电价格，风力发电项目现阶段的合理利润以全部投资的内部收益率不超过10%测算。七、要加快风力发电设备国产化进程。各级电力行*主管部门和电力企业要大力支持风力发电设备国产化工作，风力发电设备制造企业要保证质量、提高技术水平、降低造价。在质量和价格水平相当的条件下，使用国产设备的风力发电项目优先立项和上。
23）国家经贸委发布《关于加快风力发电技术装备国产化的指导意见》（2000.1.19）二、风力发电技术装备国产化的原则和实施方式。按照用户牵头，以项目为依托，风险共担，效益共享的原则，选择资源条件好，管理水平高，经济实力强的风力发电场，建设使用国产风力发电机组的示范风力发电场。三、支持风力发电技术装备国产化的有关*策。对使用国产风力发电技术装备的示范风力发电场给予*策和资金支持，项目投资贷款给予贴息。
24）国家计委关于《新能源基本建设项目的暂行规定》的通知（1997年955号）：我国具有丰富的新能源和可再生能源资源，在开发利用方面取得了一定的进展，对缓解部分地区能源供应的紧张程度起到了积极的作用。在社会主义市场经济条件下，新能源作为商品能源开发和利用尚处于起步阶段，需要国家加以扶持和引导，以促进其健康发展。新能源的建设应根据资源条件、经济条件和能源需求状况，做一合理布局，以便集中资金、分期分批建设，使每个项目能达到生产经营的经济规模，尽快发挥效益。
25）国家经贸委关于新能源基本建设项目管理的暂行规定（1997527）第三条 新能源的开发应用既是近期能源平衡的补充，也是远期能源结构调整的希望，符合国家产业*策，是实现可持续发展战略的重要组成部分。国家鼓励新能源及其技术的开发应用。第四条 新能源的开发应用要在对可再生资源充分调查的基础上做出规划。国家鼓励新能源建设项目向经济规模发展。资源丰富地区可以一次规划分期实施。第六条 新能源技术的研究和新能源设备的制造，要采用自主开发与引进消化吸收创新相结合的方式，实行技工贸一体化，加速设备国产化。
3.3现有法规对风电特许权的支持度和有效性
从以上所列举的相关法律特别是直接相关的法规*策的具体条款中可以看出，我国现有法律、法规和*策对风电特许权实施的支持度大，但有效性不足。究其原因，一方面，我国目前与风电特许权相关的法律、法规和*策并不少，这些法律、法规和*策为实施风电特许权*策的奠定了比较坚实的法律基础，因此，对特许权的支持程度还是相当大的。另一方面，我们也应该看到，在我国的法律体系中，在所有相关法律、法规和*策的条款中，对于发展风电产业的规定非常笼统，明显地缺乏可操作性。特别值得强调的是，我国地方有关风电方面的立法几乎还是空白，中央有关*策出台了，但在地方却缺少套性的实施细则，这也是导致相关法规缺乏可操作性的重要原因。所以，我们说现有法律和法规对特许权实施尽管支持度大，但有效性不足。
法规对风电特许权支持的有效性不足还有受风电开发具有的特殊性影响。与其他能源相比，风电的特殊包括：首先，风电的开发和经营的风险比较小但其获利水平较低。原因是风电的上电价是固定的，是由招标的购电协议规定的，市场需求的大小对其影响不大，削弱了对投资者的吸引力。其次，由于风电受储存技术的限制，风电企业必须与电签订售电合同后才能开始建设，因此，风电销售具有特殊性。这种特殊性表现为风电特许权合同和售电合同（PPA）是联系在一起的，风电必须由当地的电收购，而风电上电价又高于电的平均上电价，需要有法律效力的*策和合同条款保证风电按照规定的电价无条件上，并按购电协议规定的电价结算。然而，目前我国缺乏确保风电上的有效法规。虽然原电力部曾发布过保证风电上的规定，要求全分摊风电与电平均上电价的差价，但是由于分摊范围和方式不明确，实际上这个规定没能够得到有效执行。可见，风电的特殊性也影响了法律法规和*策执行的有效性。
为了提高与风电特许权相关的法律、法规实施的有效性，我们认为，适应我国社会与经济发展的客观需要，以现有的相关法律法规为基础制定并实施可再生能源发电的立法是完全必要的，必须建立强有力的法律保障来解决风电的销售问题。因此，建议考虑进行风电特许权立法。对于风电特许权的立法应具体体现以下内容：
1）对风电的购电协议（PPA）的签署时间、方式、签约主体等相关条款有明确的法律规定。如购电协议要与特许权合同同时谈判，同时签署。签约主体是电公司和风电投资商。具体规定电收购特许权计划风电场的所有电量，确定差价分推和补贴方式。对风电上电价做出明确的规定，电价一般是在竞投特许权时确定的电价。还应该规定PPA的时间15-20年。
2）确定风电产业的监督管理机制。用法律形式确定相对独立的管理机构及其权利与义务。
3）把促进风电产业发展的产业*策用法律形式固定下来。这些产业*策包括税收优惠*策、*府补贴等。
4）把鼓励风电技术的研究与开发*策用法律形式固定下来。这些*策主要包括对风电技术在研究、开发和商业化过程中的资金筹集与使用、利润分配过程中所享受的税收减免等方面的规定。
5）规定风电发展的地区*策。这些*策要与国家西部大开发战略相协调，应有利于支持老、少、边、穷地区的风电开发和农村电建设。
6）规定具体的激励与惩罚措施。例如，对完成特许权合同的企业，规定具体的奖励措施和标准，对完不成合同的企业规定具体的惩罚措施等。